2020年全國兩會(huì)

關(guān)于《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度

和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）》的說明

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)副委員長　王晨

各位代表：

　　我受全國人大常委會(huì)的委托，作關(guān)于《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）》的說明。

　　一、從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的必要性和重要性

　　香港回歸以來，國家堅(jiān)定貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，“一國兩制”實(shí)踐在香港取得了前所未有的成功；同時(shí)，“一國兩制”實(shí)踐過程中也遇到了一些新情況新問題，面臨著新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，一個(gè)突出問題就是香港特別行政區(qū)國家安全風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。特別是2019年香港發(fā)生“修例風(fēng)波”以來，反中亂港勢(shì)力公然鼓吹“港獨(dú)”、“自決”、“公投”等主張，從事破壞國家統(tǒng)一、分裂國家的活動(dòng)；公然侮辱、污損國旗國徽，煽動(dòng)港人反中反共、圍攻中央駐港機(jī)構(gòu)、歧視和排擠內(nèi)地在港人員；蓄意破壞香港社會(huì)秩序，暴力對(duì)抗警方執(zhí)法，毀損公共設(shè)施和財(cái)物，癱瘓政府管治和立法會(huì)運(yùn)作。還要看到，近年來，一些外國和境外勢(shì)力公然干預(yù)香港事務(wù)，通過立法、行政、非政府組織等多種方式進(jìn)行插手和搗亂，與香港反中亂港勢(shì)力勾連合流、沆瀣一氣，為香港反中亂港勢(shì)力撐腰打氣、提供保護(hù)傘，利用香港從事危害我國國家安全的活動(dòng)。這些行為和活動(dòng)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)“一國兩制”原則底線，嚴(yán)重?fù)p害法治，嚴(yán)重危害國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，必須采取有力措施依法予以防范、制止和懲治。

　　香港基本法第23條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機(jī)密的行為，禁止外國的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區(qū)的政治性組織或團(tuán)體與外國的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。”這一規(guī)定就是通常所說的23條立法。它既體現(xiàn)了國家對(duì)香港特別行政區(qū)的信任，也明確了香港特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)。然而，香港回歸20多年來，由于反中亂港勢(shì)力和外部敵對(duì)勢(shì)力的極力阻撓、干擾，23條立法一直沒有完成。而且，自2003年23條立法受挫以來，這一立法在香港已被一些別有用心的人嚴(yán)重污名化、妖魔化，香港特別行政區(qū)完成23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難。香港現(xiàn)行法律中一些源于回歸之前、本來可以用于維護(hù)國家安全的有關(guān)規(guī)定，長期處于“休眠”狀態(tài)。除了法律制度外，香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備和執(zhí)法權(quán)力等方面存在明顯缺失，有關(guān)執(zhí)法工作需要加強(qiáng)；香港社會(huì)需要大力開展維護(hù)國家安全的教育，普遍增強(qiáng)維護(hù)國家安全的意識(shí)。總的看，香港基本法明確規(guī)定的23條立法有被長期“擱置”的風(fēng)險(xiǎn)，香港特別行政區(qū)現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定難以有效執(zhí)行，維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制都明顯存在不健全、不適應(yīng)、不符合的“短板”問題，致使香港特別行政區(qū)危害國家安全的各種活動(dòng)愈演愈烈，保持香港長期繁榮穩(wěn)定、維護(hù)國家安全面臨著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

　　黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量。”“絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為。”貫徹落實(shí)黨中央決策部署，在香港目前形勢(shì)下，必須從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，改變香港特別行政區(qū)國家安全領(lǐng)域長期“不設(shè)防”狀況，在憲法和香港基本法的軌道上推進(jìn)維護(hù)國家安全制度建設(shè)，加強(qiáng)維護(hù)國家安全工作，確保香港“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

　　根據(jù)憲法和香港基本法，結(jié)合多年來國家在特別行政區(qū)制度構(gòu)建和發(fā)展方面的實(shí)踐，從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，有多種可用方式，包括全國人大及其常委會(huì)作出決定、制定法律、修改法律、解釋法律、將有關(guān)全國性法律列入香港基本法附件三和中央人民政府發(fā)出指令等。中央和國家有關(guān)部門在對(duì)各種因素進(jìn)行綜合分析、評(píng)估和研判的基礎(chǔ)上，經(jīng)認(rèn)真研究并與有關(guān)方面溝通后提出了采取“決定+立法”的方式，分兩步予以推進(jìn)。第一步，全國人民代表大會(huì)根據(jù)憲法和香港基本法的有關(guān)規(guī)定，作出關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定，就相關(guān)問題作出若干基本規(guī)定，同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律；第二步，全國人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法和全國人大有關(guān)決定的授權(quán)，結(jié)合香港特別行政區(qū)具體情況，制定相關(guān)法律并決定將相關(guān)法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。

　　2020年5月18日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議聽取和審議了《國務(wù)院關(guān)于香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全情況的報(bào)告》。會(huì)議認(rèn)為，有必要從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，同意國務(wù)院有關(guān)報(bào)告提出的建議。根據(jù)憲法和香港基本法的有關(guān)規(guī)定，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)擬訂了《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）》，經(jīng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議后決定，由全國人大常委會(huì)提請(qǐng)十三屆全國人大三次會(huì)議審議。

　　二、總體要求和基本原則

　　新形勢(shì)下從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制工作的總體要求是，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，深入貫徹總體國家安全觀，堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系，把維護(hù)中央對(duì)特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)維護(hù)國家安全制度建設(shè)和執(zhí)法工作，堅(jiān)定維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港長期繁榮穩(wěn)定，確保“一國兩制”方針不會(huì)變、不動(dòng)搖，確保“一國兩制”實(shí)踐不變形、不走樣。

　　貫徹上述總體要求，必須遵循和把握好以下基本原則。

　　一是堅(jiān)決維護(hù)國家安全。維護(hù)國家安全是保證國家長治久安、保持香港長期繁榮穩(wěn)定的必然要求，是包括香港同胞在內(nèi)的全中國人民的共同義務(wù)，是國家和香港特別行政區(qū)的共同責(zé)任。任何危害國家主權(quán)安全、挑戰(zhàn)中央權(quán)力和香港基本法權(quán)威、利用香港對(duì)內(nèi)地進(jìn)行滲透破壞的活動(dòng)，都是對(duì)底線的觸碰，都是絕不能允許的。

　　二是堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系。“一國”是實(shí)行“兩制”的前提和基礎(chǔ)，“兩制”從屬和派生于“一國”并統(tǒng)一于“一國”之內(nèi)。必須堅(jiān)定不移并全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，準(zhǔn)確把握“一國兩制”正確方向，充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢(shì)，完善香港特別行政區(qū)同憲法和香港基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制。

　　三是堅(jiān)持依法治港。憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。必須堅(jiān)決維護(hù)憲法和香港基本法確定的香港特別行政區(qū)憲制秩序，嚴(yán)格依照憲法和香港基本法對(duì)香港特別行政區(qū)實(shí)行管治，支持香港特別行政區(qū)行政長官和政府依法施政，牢固樹立并堅(jiān)決維護(hù)法治權(quán)威，任何違反法律、破壞法治的行為都必須依法予以追究。

　　四是堅(jiān)決反對(duì)外來干涉。香港特別行政區(qū)事務(wù)是中國的內(nèi)政，不受任何外部勢(shì)力干涉。必須堅(jiān)決反對(duì)任何外國及其組織或者個(gè)人以任何方式干預(yù)香港事務(wù)，堅(jiān)決防范和遏制外部勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)和進(jìn)行分裂、顛覆、滲透、破壞活動(dòng)。對(duì)于任何外國制定、實(shí)施干預(yù)香港事務(wù)的有關(guān)立法、行政或者其他措施，國家將采取一切必要措施予以反制。

　　五是切實(shí)保障香港居民合法權(quán)益。維護(hù)國家安全同尊重保障人權(quán)，從根本上來說是一致的。依法有效防范、制止和懲治危害國家安全的極少數(shù)違法犯罪行為，是為了更好地保障香港絕大多數(shù)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，更好地保障基本權(quán)利和自由。任何維護(hù)國家安全的工作和執(zhí)法，都必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定、符合法定職權(quán)、遵循法定程序，不得侵犯香港居民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　三、決定草案的主要內(nèi)容

　　決定草案分為導(dǎo)語和正文兩部分。導(dǎo)語部分扼要說明作出這一決定的起因、目的和依據(jù)。全國人民代表大會(huì)的相關(guān)決定，是根據(jù)憲法第三十一條和第六十二條第二項(xiàng)、第十四項(xiàng)、第十六項(xiàng)的規(guī)定以及香港基本法的有關(guān)規(guī)定，充分考慮維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需要和香港特別行政區(qū)的具體情況，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制作出的制度安排。這一制度安排，符合憲法規(guī)定和憲法原則，與香港基本法的立法宗旨和確立的有關(guān)制度是一致的，將有效地維護(hù)香港特別行政區(qū)國家安全，有力地鞏固和拓展“一國兩制”的法治基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

　　決定草案正文部分共有7條。第一條，闡明國家堅(jiān)定不移并全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針；強(qiáng)調(diào)采取必要措施建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，依法防范、制止和懲治危害國家安全的行為和活動(dòng)。第二條，闡明國家堅(jiān)決反對(duì)任何外國和境外勢(shì)力以任何方式干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)，采取必要措施予以反制。第三條，明確規(guī)定維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整是香港特別行政區(qū)的憲制責(zé)任；強(qiáng)調(diào)香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成香港基本法規(guī)定的維護(hù)國家安全立法，香港特別行政區(qū)行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定有效防范、制止和懲治危害國家安全的行為和活動(dòng)。第四條，明確規(guī)定香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)建立健全維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)制；中央人民政府維護(hù)國家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)需要在香港特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，依法履行維護(hù)國家安全相關(guān)職責(zé)。第五條，明確規(guī)定香港特別行政區(qū)行政長官應(yīng)當(dāng)就香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全職責(zé)、開展國家安全教育、依法禁止危害國家安全的行為和活動(dòng)等情況，定期向中央人民政府提交報(bào)告。第六條，明確全國人大常委會(huì)相關(guān)立法的憲制含義，包括三層含義：一是授權(quán)全國人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律，全國人大常委會(huì)將據(jù)此行使授權(quán)立法職權(quán)；二是明確全國人大常委會(huì)相關(guān)法律的任務(wù)是，切實(shí)防范、制止和懲治發(fā)生在香港特別行政區(qū)內(nèi)的任何分裂國家、顛覆國家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)等嚴(yán)重危害國家安全的行為和活動(dòng)以及外國和境外勢(shì)力干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)的活動(dòng)；三是明確全國人大常委會(huì)相關(guān)法律在香港特別行政區(qū)實(shí)施的方式，即全國人大常委會(huì)決定將相關(guān)法律列入香港基本法附件三，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。第七條，明確本決定的施行時(shí)間，即自公布之日起施行。

　　全國人民代表大會(huì)根據(jù)新的形勢(shì)和需要作出的上述制度安排，包括授權(quán)全國人大常委會(huì)就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律，進(jìn)一步貫徹落實(shí)了憲法和香港基本法的有關(guān)規(guī)定。香港特別行政區(qū)根據(jù)香港基本法第23條規(guī)定仍然負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)，應(yīng)當(dāng)盡早完成維護(hù)國家安全的有關(guān)立法。任何維護(hù)國家安全的立法及其實(shí)施都不得同本決定相抵觸。

　　本決定作出后，全國人大常委會(huì)將會(huì)同有關(guān)方面及早制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的相關(guān)法律，積極推動(dòng)解決香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全制度方面存在的突出問題，加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)制和執(zhí)法力量建設(shè)，確保相關(guān)法律在香港特別行政區(qū)有效實(shí)施。

　　《全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定（草案）》和以上說明，請(qǐng)審議。