關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》的說明

——二〇二一年三月五日在第十三屆全國人民代表大會第四次會議上

全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長 王晨

　　各位代表：

　　我受全國人大常委會委托，作關(guān)于《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》的說明。

　　一、修改的必要性和重大意義

　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使憲法和法律賦予的重要職權(quán)。全國人大議事規(guī)則是關(guān)于全國人民代表大會會議制度和工作程序的基本法律，是全國人大及其常委會依法行使職權(quán)的重要制度保障，是憲法有關(guān)規(guī)定的立法實(shí)施。我國憲法第七十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會的組織和工作程序由法律規(guī)定。”1989年4月，七屆全國人大二次會議通過了全國人大議事規(guī)則。這部法律的頒布施行，對于保障最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動人大制度、人大工作取得歷史性成就。習(xí)近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度、發(fā)展社會主義民主政治發(fā)表一系列重要講話。黨的十九大和十九屆四中全會決定明確提出，健全人大組織制度、工作制度和議事規(guī)則。貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，落實(shí)黨中央重大決策部署，有必要認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修改全國人大議事規(guī)則，進(jìn)一步完善全國人大的會議制度和工作程序。

　?。ㄒ唬┬薷娜珖舜笞h事規(guī)則是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)全國人大政治建設(shè)的重要舉措

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排。堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地通過人民代表大會制度和法定程序使黨的主張成為國家意志。全國人大議事規(guī)則以憲法、全國人大組織法和全國人大實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，是保證全國人大會議正常舉行和相關(guān)工作正常進(jìn)行的制度規(guī)范。憲法和全國人大組織法確立的基本原則，包括堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)等，貫穿貫徹于人大活動、人大工作的全過程和各領(lǐng)域。修改完善全國人大議事規(guī)則，對于新時代更好地堅持黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)加強(qiáng)全國人大及其常委會的政治建設(shè)，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，具有重要和深遠(yuǎn)的意義。

　?。ǘ┬薷娜珖舜笞h事規(guī)則是堅持全過程民主、保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的制度保障

　　我國憲法第二條中規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，是社會主義的生命。習(xí)近平總書記指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。全過程民主是中國特色社會主義民主政治區(qū)別于西方形形色色資產(chǎn)階級民主的顯著特征。人民代表大會制度之所以具有強(qiáng)大的生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深根植于人民之中。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。全國人大及其常委會的組織和運(yùn)行切實(shí)貫徹落實(shí)全過程民主的要求，通過完整規(guī)范的制度程序，實(shí)現(xiàn)完整有效的參與實(shí)踐。全國人大代表來自人民，反映人民的意志和要求；全國人大及其常委會通過多種形式和渠道，同人民群眾保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，保障人民權(quán)益。全國人大及其常委會依照憲法和法律規(guī)定行使立法、監(jiān)督等各項(xiàng)職權(quán)，決定重大事項(xiàng)，都是在充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛征求意見、反復(fù)醞釀討論的基礎(chǔ)上集體作出決策。修改全國人大議事規(guī)則，完善全國人大的會議制度和工作程序，對于堅持以人民為中心，鞏固和發(fā)揮中國特色社會主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢，保證全體人民更好地通過人民代表大會制度行使國家權(quán)力，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　?。ㄈ┬薷娜珖舜笞h事規(guī)則是深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、堅持和完善人民代表大會制度的客觀要求

　　全國人民代表大會成立60多年來，人民代表大會制度不斷得到鞏固和發(fā)展。每年召開全國人民代表大會會議，是國家政治生活中的一件大事，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家政治安定、人民團(tuán)結(jié)、事業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志。1982年現(xiàn)行憲法和全國人大組織法公布施行以來，全國人民代表大會先后五次通過憲法修正案，完成八次國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員換屆選舉，批準(zhǔn)八個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，形成并不斷完善中國特色社會主義法律體系。全國人大及其常委會不斷適應(yīng)新形勢新要求，認(rèn)真行使職權(quán)，積極探索創(chuàng)新，法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會聽取“一府一委兩院”專項(xiàng)工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問、備案審查、代表列席常委會、憲法宣誓等新制度、新方式不斷推出，日益規(guī)范，取得重大成果和功效。特別是2020年，在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下，我們依然適時召開全國人民代表大會會議，向全世界充分展示我國社會大局穩(wěn)定和中國人民團(tuán)結(jié)一心、奮力拼搏的良好形象。全國人大及其常委會依法行使職權(quán)的過程，也是全國人大會議制度和工作程序不斷走向健全、人民代表大會制度不斷走向完善的過程。現(xiàn)行的全國人大議事規(guī)則已實(shí)施32年，一直沒有作過修改。因此，有必要深入總結(jié)人民代表大會制度發(fā)展和人大工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把一些成熟的、行之有效的做法通過法律制度固定下來，持續(xù)從新的實(shí)踐中獲取生機(jī)活力，推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)、完善發(fā)展。

　?。ㄋ模┬薷娜珖舜笞h事規(guī)則是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要

　　黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是黨治國理政的重要組織保障。習(xí)近平總書記指出，要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強(qiáng)大合力。黨的十九屆三中全會對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出全面部署，十三屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。2018年修改后的憲法專設(shè)一節(jié)規(guī)定國家監(jiān)察委員會；全國人大組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全，法律委員會更名為憲法和法律委員會，內(nèi)務(wù)司法委員會更名為監(jiān)察和司法委員會，新設(shè)社會建設(shè)委員會。黨和國家機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，對全國人大及其常委會更好地貫徹落實(shí)民主集中制原則提出新的要求。人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。修改全國人大議事規(guī)則，完善全國人大會議制度和工作程序，正確把握全國人大及其常委會與其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)的工作監(jiān)督，有利于進(jìn)一步鞏固深化國家機(jī)構(gòu)改革，保證各國家機(jī)關(guān)更好地分工合作、相互配合，使各國家機(jī)關(guān)更有效地領(lǐng)導(dǎo)和組織社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　二、修改的總體要求和工作過程

　　修改全國人大議事規(guī)則，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)和根本遵循，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神和修改后憲法的規(guī)定和精神，適應(yīng)新形勢新要求，堅持和完善人民代表大會制度，更好發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。修改工作遵循的原則：一是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為人大工作的首要政治原則，通過人民代表大會制度和法定程序，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行，確保人大工作正確政治方向。二是總結(jié)吸收人民代表大會制度實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)新成果，適應(yīng)人大工作面臨的新情況，解決實(shí)踐中遇到的新問題。同時充分考慮人民代表大會制度作為國家根本政治制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展確有必要修改的，與時俱進(jìn)地加以修改完善；可改可不改的，不作修改。三是充分反映國家監(jiān)察體制改革、黨和國家機(jī)構(gòu)改革后有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能發(fā)生的新變化，完善適合最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、務(wù)實(shí)高效的會議制度和工作程序。四是處理好全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則之間以及這兩部法律與全國人大常委會議事規(guī)則、代表法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法、監(jiān)察法等相關(guān)法律之間的關(guān)系，做好統(tǒng)籌和銜接，避免簡單重復(fù)。按照立法工作計劃，全國人大議事規(guī)則修改后，將對全國人大常委會議事規(guī)則作出必要的修改完善。

　　以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視全國人大議事規(guī)則修改工作。2020年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取并原則同意全國人大常委會黨組關(guān)于全國人大議事規(guī)則修正草案的請示匯報。習(xí)近平總書記作出的重要指示，為修法工作、人大工作提供了重要指導(dǎo)和根本遵循。

　　根據(jù)立法工作安排，全國人大常委會法工委于2019年初啟動全國人大議事規(guī)則的修改工作，經(jīng)廣泛征求各方面意見、認(rèn)真研究，提出了全國人大議事規(guī)則修正草案。期間主要開展了以下工作：一是認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想和習(xí)近平法治思想，組織對全國人大議事規(guī)則有關(guān)問題開展專題研究，認(rèn)真梳理全國人大代表提出的有關(guān)議案、建議和各方面提出的意見建議。二是全國人大憲法法律委、全國人大常委會法工委多次召開座談會，分別聽取全國人大各專門委員會、常委會辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，部分常委會委員，全國人大機(jī)關(guān)部分老同志以及專家學(xué)者對修法的意見和建議，根據(jù)各方面的意見研究提出修正草案。三是將全國人大議事規(guī)則修正草案送中央有關(guān)部門、單位和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)和有關(guān)人民團(tuán)體、部分高等院校和研究機(jī)構(gòu)征求意見。四是到部分地方進(jìn)行調(diào)研，了解地方人大及其常委會在會議制度和工作程序方面好的經(jīng)驗(yàn)做法。

　　2020年5月召開的十三屆全國人大三次會議，是在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下召開的一次重要會議，會議組織安排呈現(xiàn)新形式、新風(fēng)貌，得到與會人員和社會各界的高度評價。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神，對此次會議召開的成功實(shí)踐和好的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行認(rèn)真梳理總結(jié)，從精簡會議程序、提高議事質(zhì)量和效率、改進(jìn)會風(fēng)等方面對修正草案作了進(jìn)一步完善。

　　2020年8月，十三屆全國人大常委會第二十一次會議對全國人大議事規(guī)則修正草案進(jìn)行了初次審議。常委會組成人員普遍認(rèn)為，修正草案貫徹落實(shí)黨中央決策部署和修改后憲法的規(guī)定，總結(jié)吸收人民代表大會制度實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)新成果，突出加強(qiáng)黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，有利于更好堅持和完善人民代表大會制度。2020年12月，十三屆全國人大常委會第二十四次會議對全國人大議事規(guī)則修正草案進(jìn)行了再次審議，并決定提請十三屆全國人大四次會議審議。

　　全國人大議事規(guī)則修正草案經(jīng)全國人大常委會兩次會議審議后，全國人大常委會辦公廳將修正草案印發(fā)十三屆全國人大代表，組織部署全國人大代表研讀討論，征求代表意見，并先后兩次在中國人大網(wǎng)全文公布草案征求社會公眾意見。

　　2021年2月2日，全國人大憲法法律委召開會議，根據(jù)全國人大常委會組成人員的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方面的意見，對全國人大議事規(guī)則修正草案作了進(jìn)一步修改完善。全國人大憲法法律委認(rèn)為，經(jīng)過全國人大常委會兩次審議和廣泛征求意見，全國人大議事規(guī)則修正草案充分吸收各方面的意見建議，已經(jīng)比較成熟。據(jù)此，形成了提請本次會議審議的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》。

　　三、全國人大議事規(guī)則修正草案的主要內(nèi)容

　　《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》共35條，主要修改內(nèi)容如下：

　　（一）明確會議召開的相關(guān)準(zhǔn)備工作

　　修正草案在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確對全國人民代表大會會議召開前相關(guān)準(zhǔn)備工作的各項(xiàng)要求。一是增加規(guī)定：會議召開的日期由常委會決定并予以公布；遇有特殊情況，常委會可以決定適當(dāng)提前或者推遲召開會議；提前或者推遲召開會議的日期，未能在當(dāng)次會議上決定的，常委會可以另行決定，或者授權(quán)委員長會議決定并予以公布（修正草案第一條）。二是增加規(guī)定：全國人大常委會在會議舉行前可以組織代表研讀討論有關(guān)法律草案，并征求代表對法律草案的意見（修正草案第二條）。

　?。ǘ﹪?yán)明會議紀(jì)律

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視會風(fēng)會紀(jì)問題。全國人大及其常委會堅決貫徹落實(shí)黨中央要求，堅持不懈改進(jìn)會風(fēng)，就進(jìn)一步嚴(yán)肅會議紀(jì)律提出了各項(xiàng)具體措施和明確要求。總結(jié)實(shí)踐做法，修正草案明確規(guī)定全國人大代表應(yīng)當(dāng)出席會議，因病或者其他特殊原因不能出席的，應(yīng)當(dāng)向大會秘書處書面請假；大會秘書處應(yīng)當(dāng)向主席團(tuán)報告代表出席會議的情況和缺席的原因；代表應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，認(rèn)真審議各項(xiàng)議案和報告，嚴(yán)格遵守會議紀(jì)律（修正草案第六條）。

　?。ㄈ┻m當(dāng)精簡會議程序，提高議事質(zhì)量和效率

　　總結(jié)2020年新冠肺炎疫情防控特殊背景下召開十三屆全國人大三次會議的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修正草案圍繞提高大會議事質(zhì)量和效率作了補(bǔ)充完善。一是增加規(guī)定：全國人民代表大會舉行會議，應(yīng)當(dāng)合理安排會議日程，提高議事質(zhì)量和效率（修正草案第九條）。二是精簡法律案審議程序，明確法律草案修改稿在各代表團(tuán)審議后，經(jīng)進(jìn)一步修改可直接提出表決稿交付大會表決，減少了實(shí)踐中草案建議表決稿的審議環(huán)節(jié)（修正草案第十二條）。三是簡化常委會委員辭職程序，將以往全國人大常委會接受常委會委員辭職應(yīng)當(dāng)報經(jīng)大會“確認(rèn)”，修改為向大會“報告”（修正草案第二十二條），這樣修改后，此類事項(xiàng)不再需要像以往那樣列入大會議程進(jìn)行審議和表決。四是增加規(guī)定：代表在大會各種會議上發(fā)言，應(yīng)當(dāng)圍繞會議確定的議題進(jìn)行（修正草案第二十七條）。五是吸收歷年大會議案表決辦法的有關(guān)內(nèi)容，對表決程序和表決方式在法律上作出明確規(guī)定（修正草案第三條第一款、第二十八條、第二十九條），這樣修改后，不再需要像以往那樣在每次大會開會時由主席團(tuán)專門通過本次會議的議案表決辦法。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)會議公開和信息化建設(shè)

　　為進(jìn)一步擴(kuò)大會議公開事項(xiàng)，增進(jìn)人民群眾對最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)過程的了解，增加規(guī)定：全國人民代表大會會議議程、日程和會議情況應(yīng)當(dāng)公開；大會設(shè)發(fā)言人，代表團(tuán)可以根據(jù)需要設(shè)發(fā)言人；大會秘書處可以組織代表和有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人接受新聞媒體采訪；代表團(tuán)可以組織本代表團(tuán)代表接受新聞媒體采訪；大會全體會議可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行公開報道（修正草案第八條）。增加規(guī)定全國人民代表大會會議利用信息技術(shù)，推進(jìn)會議文件、資料電子化，為代表履職提供便利（修正草案第十條）。

　?。ㄎ澹┩晟品砂傅茸h案審議程序

　　一是根據(jù)多年來的實(shí)踐做法并參照立法法的規(guī)定，增加規(guī)定：向大會提出的法律案，在大會閉會期間，可以先向常委會提出，經(jīng)常委會會議依照有關(guān)程序?qū)徸h后，決定提請大會審議；常委會對準(zhǔn)備提請大會審議的法律案，應(yīng)當(dāng)將法律草案向社會公布，廣泛征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日（修正草案第十三條）。二是規(guī)定向大會提出的議案經(jīng)主席團(tuán)決定不列入本次會議議程的，交有關(guān)的專門委員會在大會閉會后審議；有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審議后，向常委會提出審議結(jié)果報告，經(jīng)常委會審議通過后，印發(fā)下次全國人民代表大會會議（修正草案第十四條）。

　?。┮?guī)范規(guī)劃綱要的審查批準(zhǔn)和調(diào)整程序

　　根據(jù)實(shí)踐發(fā)展，增加規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要和中長期規(guī)劃綱要的審查、批準(zhǔn)和調(diào)整，參照有關(guān)年度計劃審查、批準(zhǔn)和調(diào)整的規(guī)定執(zhí)行（修正草案第十九條）。

　　（七）健全完善大會通過事項(xiàng)的公布程序

　　根據(jù)實(shí)踐做法，增加規(guī)定大會通過的憲法修正案，以全國人民代表大會公告予以公布，并對大會通過的法律，大會選舉和決定任命國家機(jī)構(gòu)組成人員、國家機(jī)構(gòu)組成人員辭職和罷免的公布程序作了規(guī)定（修正草案第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條）。修正草案還增加規(guī)定：大會通過的法律、決議、決定，發(fā)布的公告，以及法律草案的說明、審議結(jié)果報告等相關(guān)立法文件，應(yīng)當(dāng)及時在全國人大常委會公報和中國人大網(wǎng)上刊載（修正草案第三十四條）。

　　《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則（修正草案）》和以上說明，請審議。