十二、讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行 ——為什么要完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制

     2007年初冬，一幅被稱為“史上最牛公章”的圖片被眾多網(wǎng)站廣為轉(zhuǎn)貼，成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)新聞。這枚來自貴州偏僻鄉(xiāng)村的印章，刻有“平秋鎮(zhèn)圭葉村民主理財小組審核”字樣，分為五瓣，分別由四名村民代表和一名黨支部委員保管。該村規(guī)定，村里開銷須經(jīng)他們中至少三人同意后，才可將公章合并起來使用。據(jù)報道，自從有了這枚特殊的公章，圭葉村的賬目理順了，財務(wù)透明了，村民們關(guān)于村委會的財務(wù)投訴也沒有了。

　　對一枚普通公章的熱議，從一個側(cè)面反映出人們對權(quán)力有效制約和監(jiān)督的關(guān)注與期盼。只有讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能確保人民賦予的權(quán)力為人民謀利益。

　　權(quán)力是柄“雙刃劍”

　　談到對權(quán)力的制約和監(jiān)督，有必要對權(quán)力的屬性做一些探討。據(jù)《廣雅?釋器》解釋：“錘，謂之權(quán)。”“錘”具有衡量判斷輕重的功能?？梢?，“權(quán)”的本義是“衡量審度”，引申義是“制約別人的能力”。在現(xiàn)代意義上，權(quán)力一般是指在國家范圍內(nèi)由政權(quán)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掌握行使，對社會具有普遍約束和強(qiáng)制的影響力或支配力。

　　人類社會的演進(jìn)史表明，權(quán)力無論是作為政治上的強(qiáng)制力量，還是作為職權(quán)上的支配力量，都是一柄“雙刃劍”：如果運(yùn)用得當(dāng)，它可以為人類社會進(jìn)步帶來巨大利益；如果運(yùn)用不當(dāng)、對權(quán)力的制約和監(jiān)督缺失，則會給社會民眾造成深重災(zāi)難。

　　從積極角度看，權(quán)力的公共性、等級性、整合性、工具性、有限性等，確保了權(quán)力能夠維護(hù)公共秩序，實現(xiàn)社會民眾的公共利益。假如沒有權(quán)力存在，人類文明可能長期在黑暗蒙昧中徘徊，人類社會也會陷入無休止的混亂和無序狀態(tài)。歷史上曾有人設(shè)想過沒有權(quán)力存在的社會狀態(tài)，然而，文明演進(jìn)的軌跡已經(jīng)表明，這只能是一種烏托邦式的社會空想。只要人類以群居方式生存與發(fā)展，權(quán)力就不可或缺。正是依靠權(quán)力的有效運(yùn)作，才談得上穩(wěn)定、安全、有序的公共生活。從消極角度看，權(quán)力的擴(kuò)張性、干預(yù)性、支配性、誘惑性、腐蝕性等，又使不受制約和監(jiān)督的權(quán)力極易蛻變?yōu)樯贁?shù)專斷者謀取私利、損害公益的工具。清朝的歷史學(xué)家在總結(jié)明朝的歷史教訓(xùn)時得出一個富有哲理的結(jié)論——“賄隨權(quán)集”，意思是指賄賂腐敗總是跟隨權(quán)力而聚集起來，誰權(quán)重勢大，那些“賄者”就會蜂擁而至。

　　因此，正確認(rèn)識權(quán)力的雙重屬性，通過制約和監(jiān)督來確保“用權(quán)為公”，便可以有效維持公共秩序、調(diào)配重要資源、協(xié)調(diào)利益紛爭、實現(xiàn)公平正義。反之，任由權(quán)力濫用，“以權(quán)謀私”，就會侵害國家和民眾的根本利益。

　　陽光是最好的防腐劑

　　陽光具有除菌、消毒的功能，它能增強(qiáng)人體免疫力，讓萬物充滿勃勃生機(jī)，是最好的防腐劑。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，意味著權(quán)力公開、透明、公正、合理地行使，防止權(quán)力行使者滋長貪欲、越軌行權(quán)、腐敗變質(zhì)。

　　說到權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有一則經(jīng)典故事?？箲?zhàn)勝利后，民主人士黃炎培曾在延安與毛澤東同志有過一場著名的“窯洞談話”。黃炎培說：“余生六十余年，耳聞的不說，所親眼見到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一團(tuán)體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期率的支配力。”毛澤東同志說：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能跳出這個周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”在這里，毛澤東同志將人民群眾對權(quán)力的制約和監(jiān)督當(dāng)做避免人亡政息、保持政權(quán)生機(jī)活力的一副良方。

　　我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。憲法和基本法律確立了人民在權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制中的主體地位，權(quán)力為實現(xiàn)人民的根本利益而存在，權(quán)力必須接受人民的監(jiān)督。這就意味著權(quán)為民所有、權(quán)為民所授、權(quán)為民所用、權(quán)為民所控，接受人民監(jiān)督是每一位權(quán)力行使者必須履行的政治義務(wù)。黨的十七大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“保證人民當(dāng)家作主”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”等基本政治權(quán)利。這些都為制約和監(jiān)督權(quán)力、體現(xiàn)人民當(dāng)家作主提供了現(xiàn)實依據(jù)和制度基礎(chǔ)。

　　制約和監(jiān)督權(quán)力，才能避免權(quán)力腐敗。廣大黨員、干部并不是生活在真空里，在腐敗問題上沒有天然免疫力。隨著我國改革深化，社會價值觀呈現(xiàn)出多元化傾向，利益結(jié)構(gòu)的分化也逐漸加劇，社會上形形色色的腐朽落后思想同樣會侵蝕一些黨員、干部。如果思想防線不牢、意志不堅定，就很容易受到腐敗病毒的感染，甚至跌入腐敗的泥坑。大量情況表明，一個長期執(zhí)政的政黨，要始終保持清正廉潔、經(jīng)受住各種消極腐敗現(xiàn)象的考驗是很不容易的，需要付出十分艱辛的努力。強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，努力形成拒腐防變教育長效機(jī)制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，才能切實提高反腐倡廉建設(shè)的成效，為全面建設(shè)小康社會提供有力政治保證。

　　制約和監(jiān)督權(quán)力，也是提升政府效能的有效途徑。在供給公共產(chǎn)品的過程中，政府所收集掌握的決策信息可能是有限的、不充分的，此時，若政府盲目決策便會導(dǎo)致決策失效、失敗。制約和監(jiān)督權(quán)力，既可為政府決策提供真實、豐富的信息，又可增強(qiáng)政府決策的針對性、合理性與科學(xué)性，還可以有效遏制公職人員的不作為和不當(dāng)作為。近年來，我國各級政府機(jī)構(gòu)堅持科學(xué)民主決策，不斷完善公眾參與、社會監(jiān)督、專家論證與政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，凡是關(guān)系國計民生的重大決策，凡是涉及人民群眾切身利益的重要事項，都認(rèn)真聽取社會各界和專家學(xué)者的意見。許多地方和部門還建立了行政決策問責(zé)制、社會公示和聽證制度。兼聽則明，偏聽則暗。這些制度和機(jī)制的實施，有效地避免了行政決策的盲目性和隨意性，預(yù)防和減少了決策失誤發(fā)生，在建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府方面取得了可喜的成就。

　　陽光普照天地寬

　　“市長同志，您好！我們小區(qū)下水道堵塞，請您過問一下！”2008年3月11日，家住江蘇省南京市某小區(qū)的劉先生通過南京市人民政府網(wǎng)站的“市長信箱”，生平第一次給市長寫信，沒想到第二天就有了回信，問題很快得到解決。這得益于南京市的“權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制”。通過這個機(jī)制，南京市各級政府的權(quán)力實現(xiàn)了“大小有邊界，運(yùn)行依流程，網(wǎng)上留痕跡，全程受監(jiān)督”，權(quán)力的透明度與行政效率大幅提升。

　　南京市的“權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制”，只是全國各級政府行政公開、透明運(yùn)作的一個縮影。隨著政治體制改革的深化，我國現(xiàn)有的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制仍在不斷完善，它必將對于進(jìn)一步發(fā)展社會主義民主、建設(shè)社會主義法治國家發(fā)揮重要作用。

　　讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，關(guān)鍵在于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。要通過適當(dāng)分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門相對獨(dú)立行使，努力形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約、相互把關(guān)，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，做到?jīng)Q策更加科學(xué)，執(zhí)行更加高效，監(jiān)督更加有力，從而保證權(quán)力依法運(yùn)行，最大限度地防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

　　讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，必須健全法制和程序規(guī)則，把不同權(quán)力形式通過法律和規(guī)章確定下來，納入法制化、程序化軌道，保證分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。要通過組織立法、程序立法來明確國家機(jī)關(guān)的法定權(quán)限和相應(yīng)的程序規(guī)則。要完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。

　　讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，必須明確制約和監(jiān)督的重點(diǎn)所在。要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人的制約和監(jiān)督。各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人位高權(quán)重，遇到的誘惑和考驗也多。如果領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗變質(zhì)，會給黨和人民造成更嚴(yán)重的危害，甚至可能影響到一個地區(qū)、一個部門的風(fēng)氣。同時，還要加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，切實加強(qiáng)對干部選拔任用、財政資金運(yùn)行、國有資產(chǎn)和金融的監(jiān)督或監(jiān)管。

　　讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，必須充分發(fā)揮各制約和監(jiān)督主體的積極作用，提高制約和監(jiān)督的整體效能。按制約和監(jiān)督主體劃分，我國權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和社會監(jiān)督等六種類型。總體看來，這些監(jiān)督機(jī)制彼此取長補(bǔ)短、配合協(xié)同，為確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行、構(gòu)建社會主義法治國家發(fā)揮了積極作用。如何體現(xiàn)人民群眾在上述六種權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制中的重要作用，提升制約和監(jiān)督的整體效能，將是今后需要取得新突破的關(guān)鍵領(lǐng)域。應(yīng)綜合運(yùn)用多種制約和監(jiān)督形式，繼續(xù)拓寬監(jiān)督渠道，把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等結(jié)合起來，發(fā)揮民主黨派、社會團(tuán)體和新聞輿論的監(jiān)督作用，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，大力提高監(jiān)督的整體效能。各級黨委政府要加強(qiáng)對權(quán)力的授予過程、行使過程和權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的全程監(jiān)督，保證人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。