七、從PM2.5引起熱議說開去——環(huán)境污染如何遏制

PM2.5（細(xì)顆粒物），這個(gè)大家原本很陌生的專有名詞，因?yàn)?011年10月以來我國多地灰霾天氣造成嚴(yán)重大氣污染，而迅速成為社會(huì)熱詞。之后，PM2.5被納入新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并在一些地方開始監(jiān)測(cè)。2012年全國“兩會(huì)”上，PM2.5首次寫入政府工作報(bào)告。全社會(huì)對(duì)PM2.5的關(guān)注和重視，折射出當(dāng)前我國環(huán)境污染的嚴(yán)峻性。

環(huán)境是人的生存之本、發(fā)展之基。讓百姓喝上干凈的水，呼吸清潔的空氣，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活，是關(guān)乎社會(huì)發(fā)展和人民福祉的大事?，F(xiàn)階段，環(huán)境問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題、發(fā)展問題，而且是政治問題、民生問題。

環(huán)境污染為何更趨嚴(yán)重

前兩年，有一部災(zāi)難片《2012》在國內(nèi)熱映，天崩地裂、地動(dòng)山搖、火山噴發(fā)、洪水肆虐、城市毀滅……這些驚心動(dòng)魄的場(chǎng)面讓無數(shù)觀眾深深震撼。雖然這只是影片虛構(gòu)的2012年出現(xiàn)“世界末日”的景象，卻形象地揭示了破壞環(huán)境必將受到大自然懲罰的道理。

應(yīng)該看到，改革開放30多年來特別是近年來，我們?cè)诩訌?qiáng)環(huán)境保護(hù)方面采取了一系列措施，取得了積極的進(jìn)展，部分流域區(qū)域污染治理取得初步成效，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善，工業(yè)產(chǎn)品污染排放強(qiáng)度有所下降。

但是，我們也要清醒地看到，我國環(huán)境形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，長期積累的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產(chǎn)生。發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國已經(jīng)集中出現(xiàn)。一些地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)惡化已經(jīng)到了令人觸目驚心的程度。

當(dāng)前，到底是什么導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重呢？究其原因，大致有以下幾個(gè)方面。

發(fā)展方式粗放。我國經(jīng)濟(jì)總量雖位列世界第二，但產(chǎn)業(yè)水平總體上較低，污染排放多，對(duì)環(huán)境破壞大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，與發(fā)達(dá)國家相比，我國每增加單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的廢水排放量要高出4倍，一些單位產(chǎn)品污染物排放量要高出10倍以上。這種粗放的發(fā)展方式若不改變，環(huán)境污染就難以得到根本遏制。

經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。一些地方在推動(dòng)發(fā)展中，重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，為了追求經(jīng)濟(jì)利益，只顧當(dāng)前，不計(jì)長遠(yuǎn)，考慮局部利益多，著眼全局利益少，有的甚至不惜以犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟(jì)利益。

執(zhí)法問責(zé)不嚴(yán)。雖然近年來環(huán)境法制建設(shè)得到加強(qiáng)，環(huán)境監(jiān)管力度加大，但是環(huán)境保護(hù)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)環(huán)境違法處罰力度不夠，導(dǎo)致企業(yè)違法成本低，助長了環(huán)境污染行為的發(fā)生。

體制機(jī)制弊病。目前，環(huán)境管理職能分散交叉在多個(gè)部門，環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督職能仍需加強(qiáng)。地方環(huán)保部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方為主的管理體制，不利于地方環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法。地方政府的環(huán)保責(zé)任只限于本行政區(qū)，轉(zhuǎn)嫁污染屢禁不止，跨界跨區(qū)域流域污染加劇。

環(huán)境問題錯(cuò)綜復(fù)雜，污染行為往往是短期的，但帶來的危害是長期的，其解決必然付出高昂代價(jià)。國內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐告訴我們，決不能走先污染后治理的老路，必須大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

深度解讀

PM2.5，是指環(huán)境空氣中空氣動(dòng)力學(xué)當(dāng)量直徑小于等于2.5微米的顆粒物，其直徑不到人的頭發(fā)絲粗細(xì)的1/20。與較粗顆粒物相比，它大多含有重金屬等有毒物質(zhì)，在大氣中停留時(shí)間長、輸送距離遠(yuǎn)，可直接進(jìn)入人的支氣管，易引發(fā)哮喘、支氣管炎和心血管病等，對(duì)人體健康和大氣環(huán)境質(zhì)量的影響大。PM2.5主要來自兩個(gè)方面，一方面主要產(chǎn)生于日常發(fā)電、工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣排放等過程中的直接排放；另一方面是氮氧化物、二氧化硫、揮發(fā)性有機(jī)物等在空氣中通過化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生的硝酸鹽、硫酸鹽等二次污染物。2012年2月，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》增加了PM2.5指標(biāo)。

■世界面臨的主要環(huán)境問題

土壤遭破壞；氣候變化、能源浪費(fèi)，溫室效應(yīng)的嚴(yán)重威脅；生物多樣性減少；森林面積減少；淡水資源受到威脅；化學(xué)污染；大城市的無序擴(kuò)大損害自然區(qū)；海洋過度開發(fā)和沿海地帶被污染；空氣污染；極地臭氧層空洞。

從源頭上防治污染怎么著力

人們常說，治污要治本，治本先清源。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、遏制環(huán)境污染，如果只注意治理已經(jīng)出現(xiàn)的污染，不從源頭抓起，往往是按下葫蘆浮起瓢，陷入防不勝防的惡性循環(huán)。因此，防治環(huán)境污染，必須從源頭上抓起，才能起到釜底抽薪的作用。

從源頭上防治污染，也是對(duì)國際治理污染經(jīng)驗(yàn)的借鑒?？疾焓澜缭S多國家治理環(huán)境問題的歷史，都經(jīng)歷過一個(gè)從“末端治理”、“生產(chǎn)過程控制”到“源頭防治”的過程。國際社會(huì)普遍認(rèn)為，解決環(huán)境問題的治本之策是從源頭上減少污染物的排放。

環(huán)境問題，涉及諸多方面，但究其實(shí)質(zhì)而言，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式和發(fā)展道路問題。因此，從源頭上防治污染，必須從發(fā)展方式上找根源，加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，切實(shí)改變資源消耗大、環(huán)境污染重的增長模式，全面控制污染物產(chǎn)生。

近年來，各地區(qū)各部門深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，淘汰落后產(chǎn)能。“十一五”期間，我國共關(guān)停小火電機(jī)組7210萬千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12000萬噸、煉鋼產(chǎn)能7200萬噸、水泥產(chǎn)能3.7億噸，大大減少污染物排放量。

但必須看到，我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)還很繁重，環(huán)境污染防治壓力還很大。從根本上遏制環(huán)境污染，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)融合，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的破壞。

首先，要積極調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，也是從源頭上防治污染的根本之策。堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，形成一個(gè)有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)體系。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)品的循環(huán)利用。嚴(yán)格落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策，堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能。

大力推進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步。國際經(jīng)驗(yàn)表明，保持或改善環(huán)境質(zhì)量，必須依靠科技進(jìn)步。《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)把發(fā)展環(huán)境保護(hù)相關(guān)技術(shù)放在優(yōu)先位置。必須加快落實(shí)防治水、氣、重金屬污染等重大環(huán)境科技專項(xiàng)，力爭在共性技術(shù)、核心技術(shù)上取得突破。加大環(huán)保技術(shù)裝備研發(fā)力度，提升國產(chǎn)化水平，不斷降低治理成本。

實(shí)施排放總量控制。“十二五”期間，各主要污染物排放總量都制定了削減指標(biāo)。現(xiàn)在關(guān)鍵是真抓實(shí)干，把工作落到實(shí)處。嚴(yán)格落實(shí)總量減排目標(biāo)責(zé)任制，以削減氨氮等四項(xiàng)主要污染物為中心，以減排項(xiàng)目為依托，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排，堅(jiān)決完成總量削減任務(wù)。

此外，還要發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要作用，把好“入口關(guān)”。要嚴(yán)格項(xiàng)目環(huán)評(píng)，從嚴(yán)控制高耗能、高污染、資源性項(xiàng)目，以及低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩建設(shè)項(xiàng)目。大力推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，加強(qiáng)流域、水利水電等領(lǐng)域的規(guī)劃環(huán)評(píng)，推廣應(yīng)用環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)成果，促進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

■到2015年，我國將確保實(shí)現(xiàn)新增水土流失治理面積25萬平方公里，力爭建設(shè)4000萬畝高標(biāo)準(zhǔn)梯田，解決3000萬群眾吃糧問題。截至目前，全國累計(jì)初步治理水土流失面積近110萬平方公里。

權(quán)威聲音

在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，積極探索環(huán)保新道路

周生賢（環(huán)境保護(hù)部部長）：正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，把握好二者之間的“度”是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的一大難題。發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙，離開經(jīng)濟(jì)發(fā)展抓環(huán)境保護(hù)是“緣木求魚”；資源環(huán)境是發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展的目的是為人民謀福祉，脫離環(huán)境保護(hù)搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“竭澤而漁”。要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展，積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新道路。

專家點(diǎn)評(píng)

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)勢(shì)在必行

潘家華（中國社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任）：能源安全、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的要求，使發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)勢(shì)在必行、迫在眉睫。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，主要有三個(gè)途徑：一是技術(shù)低碳，著力提高能源使用率；二是發(fā)展低碳，如用天然氣取代煤炭以及使用風(fēng)能、水能等零碳能源；第三是改變消費(fèi)習(xí)慣，提倡節(jié)能的消費(fèi)意識(shí)，減少能源浪費(fèi)。

環(huán)境執(zhí)法力度怎么加大

在浙江某地，當(dāng)環(huán)保部門檢查一家企業(yè)時(shí)，企業(yè)主當(dāng)場(chǎng)拿出120萬元，對(duì)執(zhí)法人員說：“我把一年的罰款都給你，今年就不要來查了！”這樣的尷尬場(chǎng)面，各地環(huán)境執(zhí)法人員經(jīng)常遇到。一位基層執(zhí)法人員大倒苦水：“企業(yè)違法排放一次污水，環(huán)保局頂多罰10萬元，但執(zhí)行周期需要四五個(gè)月。很多企業(yè)就是跟我們拖，跟我們耗，違法成本實(shí)在太低。”

對(duì)環(huán)境違法處罰力度不夠，違法成本低，客觀上造成了“企業(yè)無賴，環(huán)保無奈”的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國已建立起國家、省、市、縣四級(jí)環(huán)境執(zhí)法體系，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高，但是從現(xiàn)實(shí)看，受各種因素制約，國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制有待進(jìn)一步理順，環(huán)境執(zhí)法制度、機(jī)制、程序還不完善，執(zhí)法能力相對(duì)薄弱，“環(huán)境執(zhí)法難”在全國普遍存在。

要解決這一問題，必須通過實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度，以完善保護(hù)環(huán)境的各項(xiàng)法律法規(guī)為重點(diǎn)，用“鐵腕”嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，切實(shí)加大對(duì)污染者的處罰力度，決不允許環(huán)境違法者逍遙法外。

健全環(huán)境法規(guī)。立法是依法保護(hù)環(huán)境的根本。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施了20多年，一些內(nèi)容已不能適應(yīng)新形勢(shì)需要，一些新出現(xiàn)的問題在現(xiàn)行法律中又沒有明確規(guī)定，一些領(lǐng)域存在著無法可依的情況。當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》正在進(jìn)行修改，必須以此為契機(jī)，構(gòu)建覆蓋環(huán)保工作各個(gè)方面，門類齊全、功能完備、措施有力的環(huán)境法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，從根本上解決“無法可依”的問題，切實(shí)把環(huán)境保護(hù)納入法治化軌道。

堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”嚴(yán)格執(zhí)法是依法保護(hù)環(huán)境的手段，是環(huán)境保護(hù)法律落實(shí)的關(guān)鍵。要加強(qiáng)重點(diǎn)流域、區(qū)域、行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管，加強(qiáng)城市和重點(diǎn)工業(yè)污染源的執(zhí)法監(jiān)管，持續(xù)深入開展環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。實(shí)施跨行政區(qū)執(zhí)法合作和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，敢于碰硬，做到對(duì)各類環(huán)境違法行為發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不手軟。

加大處罰力度。環(huán)境污染事件屢禁不止，一個(gè)重要原因在于法律懲罰力度疲軟，沒有讓污染環(huán)境者付出更大成本。比如，四川沱江特大污染事故造成經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2億多元，但肇事企業(yè)僅被罰款100萬元。當(dāng)前，必須加重罰則，使罰款額與治污成本、污染物排放量、違法行為持續(xù)時(shí)間、污染造成的損失等因素掛鉤，震懾違法行為。對(duì)于拒不改正的企業(yè)，可以依法責(zé)令停產(chǎn)或取締。對(duì)造成重大污染損失的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。